Breve
panorama sobre el agua en México: Política, cambios legales
y cambios institucionales [1] .
El tema
del agua adquiere cada vez más importancia en México. Dotado
con una disponibilidad del líquido, que en teoría podría
garantizar el suministro suficiente tanto de agua potable
para el uso urbano-doméstico, como de agua de riego para
el sector agrícola, el país enfrenta crecientes problemas
para el abastecimiento de agua para su población. Las causas
son diversas: La distribución poblacional que no corresponde
a la distribución de las aguas superficiales y subterráneas
en el territorio nacional; las grandes ciudades que provocan
una sobreexplotación de los acuíferos, y que requieren una
infraestructura hidráulica cada vez más complicada; contaminación
del agua; una red de tuberías para el suministro afectada
por numerosas fugas, entre otras.
A partir
de los años ochenta del siglo pasado, los diferentes gobiernos,
desde Miguel de la Madrid (1982-1988) hasta Vicente Fox
(2000-2006), abrieron México más y más al mercado mundial
y sobre todo hacia los Estados Unidos. Estuvieron y están
orientados hacia el libre comercio, la desregulación de
la inversión extranjera, y hacia la desincorporación de
las empresas paraestatales no estratégicas. El discurso
de privatización, deregulación, descentralización y del
adelgazamiento del Estado que caracteriza al Banco Mundial,
ha encontrado resonancia en el discurso oficial del gobierno
mexicano.
En el
caso del agua, una reforma constitucional de Miguel de la
Madrid trajo como consecuencia la devolución y descentralización
de la administración, infraestructura e inversión para el
agua potable, que pasaron de manos del gobierno federal,
a las manos de los gobiernos estatales y municipales. Durante
el gobierno de Carlos Salinas de Gortari (1988-1994), empieza
otra etapa de la política para el agua potable bajo el lema
de la "actualización" y "modernización".
El servicio del agua potable se les asigna a los llamados
organismos operadores con autonomía administrativa y la
autosuficiencia financiera como meta. Estos organismos tenían
una clara orientación empresarial y mercantil; con miras
en su conversión en empresas privadas en un momento futuro.
La encargada de esta política es la Comisión Nacional del
Agua (CNA), creada en 1989.
A finales
de 1992, se aprobaron la nueva Ley de Aguas Nacionales (LAN),
y dos años más tarde su Reglamento. La LAN 1992 tuvo el
propósito explícito de fortalecer la concesión de derechos
de uso y favorecer la administración privada del agua. La
nueva ley formulaba las reglas y requisitos para las concesiones
y transferencias de los derechos sobre el agua, sobre todo
en el sector rural. Se permitieron concesiones a particulares
por periodos variables que van desde los cinco hasta los
cincuenta años. Además se admite el intercambio de derechos
entre sujetos privados, siempre y cuando estos le sean notificados
al Registro Público de Derechos de Agua (REPDA), instancia
creada en el contexto de la nueva ley. La ley apuntó a que
se creara un mercado del agua en los distritos de riego,
bajo el supuesto de que el mercado produciría los incentivos
correctos para la asignación eficiente del recurso. La Ley
de Aguas Nacionales define también la manera en que los
usuarios y las entidades privadas pueden participar en la
inversión en la infraestructura y en los servicios hidráulicos.
Con el objeto de hacer enteramente viable la opción de la
participación privada en el nivel local, la CNA promovió
entre los estados la promulgación de reformas legales para
armonizar las leyes con la nueva política federal.
En su primera
versión según el Reglamento de 1994 de la LAN 1992, los
integrantes de los Consejos de Cuenca eran primordialmente
representantes de diferentes secretarías y de la CNA y algunos
representantes de los usuarios, que correspondían a cada
uno de los usos del agua. Adicionalmente, si el Consejo
lo juzgaba conveniente, se podía invitar también a instituciones,
organizaciones y representantes de las diversas agrupaciones
de la sociedad interesadas. Después de una reforma al Reglamento
en 1997 se redujo el número de participantes del gobierno
federal, y se levantó la limitación numérica de representantes
de los usuarios. La participación real de la sociedad queda
sin embargo en entredicho por las facultades de la CNA.
Los usuarios deben ser acreditados por esta comisión y para
el caso de terceras personas interesadas en participar,
primero deberán constituirse en grupos organizados y ser
reconocidos e invitados por la CNA. El Centro del Tercer
Mundo para el Manejo del agua (CTMMA) juzga: "No se
puede hablar de una verdadera representación de los usuarios
ya que no se considera la diversidad de características
que éstos presentan, las necesidades e intereses no son
los mismos para los micro productores que para los macro
productores;... la coerción económica que los grupos poderosos
pueden ejercer sobre otros distorsiona profundamente los
procesos de toma de decisiones y los procesos de elección
de representantes... La participación de la sociedad civil,
las organizaciones no gubernamentales y las instituciones
de educación o centros de investigación... se encuentran
supeditadas a la invitación que les haga la CNA, si ésta
lo juzga conveniente (Art. 15 del Reglamento LAN), de esta
forma podemos observar que los Consejos de Cuenca no son
foros abiertos a la participación. La LAN confiere un alto
grado de discrecionalidad al facultar a la CNA para decidir
quienes participan y quienes no. Esta facultad de decidir
permite jugar con el balance de poder y de esta forma poder
dirigir las decisiones hacia objetivos o resultados ya establecidos
previamente en otras instancias." La discrecionalidad
es todavía más fácil, porque ni la ley, ni su reglamento
establecen con claridad, quién es un usuario.
La Ley
de Aguas Nacionales de 1992 hace poco menos de dos años
fue reformulada en su mayor parte y publicada el 29 de abril
de 2004. Se refuerza la línea política perseguida desde
principios de los años noventa. La versión de 2004 es más
extensa y explícita. En parte legitima cambios que ya implementó
la Comisión Nacional del Agua en los años pasados. La Comisión
adquiere un papel todavía más poderoso.
La política
del actual gobierno foxista se define por un tono alarmista
sobre la futura crisis del agua, que sirve para legitimar
la "ayuda" externa para garantizar el suministro
del agua para la población. El agua ha sido declarado por
el presidente como un asunto de seguridad nacional. Se refuerza
el llamado a la autosuficiencia y participación privada
como medidas de solución.
En este
contexto tiene mucha importancia el Programa para la Modernización
de Organismos Operadores de Agua (Promagua) de Septiembre
de 2001, con antecedentes bajo el gobierno anterior. El
Promagua es financiado con un préstamo de del Banco Mundial,
y favorece aquellos organismos urbanos que promuevan la
participación del sector privado en la prestación del servicio
de agua potable. Hay que subrayar que el programa es concebido
para operar preferentemente en las localidades del país
con un mínimo de 50 mil habitantes, donde la cantidad de
"clientes" normalmente garantiza rentabilidad
de las inversiones privadas. Las modalidades de participación
privada que plantea son el contrato integral o parcial de
prestación de servicios, el título de concesión, y la empresa
mixta. Promagua es acompañado por el trabajo de consultoría
y capacitación de instancias como la Oficina Internacional
de Agua (OIA), el Centro Internacional del Ambiente (WEC),
y el Centro Mexicano de Capacitación en Agua y Saneamiento
(CEMCAS), donde están representados en gran parte los intereses
de grandes consorcios trasnacionales del sector del agua.
Se ha
documentado la presencia de la corporaciones transnacionales
del agua más grandes del mundo: las francesas Suez y Vivendi;
la española Aguas de Barcelona; la alemana Thames Water
(RWE); y las estadounidenses Solaque y Bitwater; prestando
servicios como diseño, planeación, construcción; operación
y mantenimiento de plantas de tratamiento de aguas residuales,
tanto industriales como municipales; plantas potabilizadoras;
abasto de agua potable; y servicios de drenaje y saneamiento.
En casi todos los casos de participación privada están involucradas
las grandes empresas constructoras mexicanas, los bancos
más importantes del país y grandes empresas extranjeras.
Es decir, se han quedado afuera las pequeñas empresas regionales
o locales.
Hasta
ahora un análisis de la participación privada en el suministro
de agua potable arroja los siguientes resultados: Cuando
se necesitan mayores inversiones en la red de tubería las
empresas privadas no muestran tener mucho interés por cumplir
con lo estipulado en los contratos, o desde un principio
no se comprometen a hacerlo. Y el servicio de las empresas
privadas de ninguna manera garantiza un mejor servicio,
pero sí incrementos en las tarifas.
Prácticamente
no existe interes de la iniciativa privada en invertir en
poblaciones pequeñas, porque allí no tienen perspectivas
en la obtención de ganancias. Hay indicios de que las grandes
empresas llevan un mapeo bastante exacto sobre las posibilidades
de invertir en qué lugares, bajo qué condiciones, en qué
momentos. Con condiciones más favorables, como apoyos financieros
para la infraestructura hidráulica por parte del Estado,
tarifas más altas ya establecidas, estarían en condiciones
de intervenir rápidamente en el momento más conveniente
para ellas.
El Estado,
mejor dicho, el gobierno, mientras sigue insistiendo en
el valor económico del agua, el enfoque central en su discurso
sobre la "nueva cultura del agua". Alberto Cárdenas
Jiménez, hasta hace algunos meses el secretario de medio
ambiente, cuyo ministerio alberga a la CNA, resumía este
pensamiento a su manera: "La única forma de tomar conciencia
es pagarla hasta que duela". Los funcionarios quieren
más modificaciones de las legislaciones federales y estatales
para ajustar el costo de producción del agua hasta que se
llegue al "costo real" y para promover reformas,
que garanticen inversiones [privadas]. A traves de Promagua
los subsidios del Estado están fuertemente vinculados con
la obligación de admitir la participación privada y cambiar
la estructura de tarifas. La promoción del comercio internacional
y de la inversión con respecto al sector del agua y los
servicios de saneamiento siguen siendo un objetivo declarado
del gobierno.
Lo más
que se subraya el objetivo de mejorar calidad y alcance
del suministro de agua para la población mexicana, lo que
practicamente no se encuentra en el discurso oficial, es
la referencia al agua como derecho humano. Menos se menciona
concretamente el documento de la ONU al respecto. Esto no
es sorprendente, porque aceptando el acceso al agua como
derecho humano pondría el gobierno en una posición, que
la obligaría de asegurar su suministro a toda la población
por encima de cualquier interés particular.
Algunas
cifras:
México
es un país de aproximadamente 2 millones de kilómetros cuadrados,
con una población de alrededor de 100 millones de habitantes,
de la cual más del 70 por ciento vive en áreas urbanas.
Se calcula que un 89 por ciento de la población cuenta con
servicios de agua potable y un 77 por ciento tiene servicio
de alcantarillado. Aunque estos porcentajes alcanzan hasta
un 95 por ciento y más en las ciudades, la situación en
el campo es diferente.
Hay que
mencionar en este contexto también, que aproximadamente
un 10 por ciento de la población mexicana es indígena, muchas
veces discriminada. Si en promedio un 70 por ciento de la
población rural recibe agua entubada, según estimaciones
oficiales, un 42 por ciento de las viviendas indígenas de
México carecían de agua entubada para el año 2000, mientras
que un 70 por ciento carecía de servicios de saneamiento.
México
tiene una precipitación media anual de 777 mm por metro
cuadrado, lo que equivale a 1 640 kilómetros cúbicos. Sin
embargo, su distribución espacial es bastante irregular:
en el 42 por ciento del territorio, principalmente en el
Norte, las precipitaciones medias anuales son inferiores
a los 500 milímetros y en algunos casos, como en las zonas
próximas al río Colorado, son inferiores a 50 milímetros.
Por el contrario, en el 7 por ciento del territorio, existen
zonas con precipitaciones medias anuales superiores a los
2000 milímetros, en algunas regiones incluso por encima
de los 5000 milímetros. Por lo general, estas precipitaciones
se registran en unos cuantos meses; ya que el 80 por ciento
de las lluvias se presentan en el verano. Eso hace más problemático
el suministro de agua en tiempos de secas. Visto en forma
panorámica en un mapa de la nación mexicana, en un área
donde se capta el 20 por ciento de la precipitación se encuentra
asentada el 76 por ciento de la población, un 90 por ciento
de las tierras de riego, y el 70 por ciento de la industria.
La distribución
tan diferenciada de las precipitaciones, junto con la distribución
de aguas superficiales y aguas subterráneas, conlleva a
una disponibilidad de agua anual per cápita muy variable
en todo el territorio nacional. Así, existen regiones con
una disponibilidad que varía entre 211 y 1 478 metros cúbicos
por persona, mientras que por otro lado hay zonas donde
esta disponibilidad - teóricamente - va a alcanzar entre
los 14 000 y los 33 000 metros cúbicos anuales por persona.
En promedio, cada mexicano dispone todavía de mucho más
de 2 500 metros cúbicos de agua anuales, el valor crítico
donde empieza, según la definición internacional, la escasez.
Pero las cifras no revelan la escasez que ya se presenta
en muchas regiones.
México
cuenta con más de 4 500 presas, de las cuales 840 se clasifican
como presas grandes. El agua en México se distribuye principalmente
en los siguientes conceptos: para el uso urbano-doméstico
(13.0 por ciento); para uso industrial (3.8 por ciento)
y para uso agropecuario (78.9 por ciento). La extracción
anual del agua en México en su total todavía está lejos
de la disponibilidad natural del agua, es decir, del agua
que se recarga cada año con el ciclo hidrológico. Pero en
algunas de las 13 regiones de las cuencas que cubren el
territorio nacional, la demanda ya excede la disponibilidad
del agua, en otras esta situación se dará pronto. En las
regiones con escasez de agua más y más compiten los diferentes
usos entre sí. Existen ya conflictos por el agua entre
zonas urbanas y rurales, entre ciudades o regiones vecinas.
Conflictos
y problemas
Los conflictos
y problemas del agua en México se expresan en forma diversificada.
Si el Comentario General No. 15 de la Comisión de los Derechos
Económicos, Sociales y Culturales (DESC) establece que el
derecho humano al agua significa que cada persona tenga
derecho al acceso suficiente, seguro, viable, fisica- y
económicamente accesible al agua para el uso personal y
doméstico (artículo 1); que el agua sea un bien de dominio
público (artículo 2); que sea limpia y de calidad (artículo
4 y12b) y que tenga mucha importancia el acceso sostenible
a los recursos del agua para la agricultura (artículo 7),
entonces los problemas del agua en México tienen que ver
con todos estos puntos.
La contaminación
de aguas superficiales y aguas subterráneas, a
causa del desagüe industrial y la filtración de materias
tóxicas, representa un problema creciente, sobre todo para
la agricultura y para el suministro de agua potable. Raras
veces pasa un mes sin noticias en los medios de comunicación
sobre protestas de campesinos contra la empresa petrolera
estatal PEMEX, que contamina las aguas y suelos con sus
métodos de producción y por negligencia. Las empresas mineras
privadas, y otras grandes empresas del sector industrial,
en numerosas ocasiones, no se quedan atrás. El saneamiento
inexistente o insuficiente de las aguas negras urbanas complica
el problema de la contaminación todavía más.
La sobreexplotación
de las aguas subterráneas en el centro y el norte del
país significa un problema en sí mismo. Además lleva a que
se perforen pozos cada vez más profundos y a la explotación
de acuíferos milenarios, que se pueden usar solamente una
vez y/o que contienen tóxicos naturales como arsénico o
fluoruro. A pesar de esta situación se construyen más y
más pozos profundos.
Los dos
problemas mencionados arriba redundan en la deficiente
calidad del agua potable. El agua para uso doméstico
frecuentemente no es apta para ser tomada. Se estima, que
un 60 por ciento de la población es afectada por enfermedades
que se deben a la mala calidad del líquido, la deficiente
calidad del agua también incide en la tasa de mortalidad
infantil. Las cifras oficiales, que enuncian un suministro
de agua potable para más de 80 por ciento de la población,
no reflejan la situación real. Como consecuencia florece
el negocio del agua embotellada. Después de Italia,
los mexicanos son los subcampeones mundiales per capita
en consumo de agua embotellada. Existen estimaciones, según
las cuales se podría sanear toda la red de agua potable
del país con los gastos anuales que se hacen para comprar
agua embotellada. A nivel latinoamericano, los mexicanos
además ocupan el primer lugar en consumo de refrescos embotellados.
Tomando en cuenta al mercado mexicano y simplificando un
poco, eso significa, que en este caso los mexicanos o son
clientes de Coca Cola, o de la Pepsi Cola. Para muchos esta
situación es una prueba de que el agua potable en México
en gran medida ya está privatizada.
Las cifras
oficiales sobre el suministro, tampoco dejan ver normalmente
que el agua entubada no se encuentra disponible en forma
permanente, ya que en algunas áreas se dispone solamente
de algunas horas de agua en las tuberías (el llamado sistema
de tandeo). Una vez vacíos los tinacos y/o las cisternas,
no queda otro remedio para los hogares que pedir un camión
cisterna o pipa de agua, un negocio que se encuentra frecuentemente
en manos privadas. Cuando el servicio es proporcionado por
el gobierno, la disposición del líquido dependerá de criterios
azarosos como del trueque de votos por servicios, o de los
sobornos a los choferes de estas unidades. Es ahí donde
los usuarios pagan múltiples veces la cantidad de la cuota
normal mensual por el suministro de agua potable.
El suministro
de agua favorece a las grandes ciudades en detrimento de
la población rural. En las ciudades se concentra potencial
de conflicto y también de votos electorales, además de que
la infraestructura hidráulica es menos costosa per cápita,
que en el caso, por tomar un ejemplo, del suministro de
agua para una población rural-indígena retirada. Muy ilustrativas
en este sentido son las protestas recientes del Pueblo Mazahua
en el Estado de México. Desde la planta potabilizadora "Los
Berros", construida a principios de los años ochenta,
y ubicada cerca de las comunidades indígenas Mazahuas, se
bombean cada segundo 16 000 litros de agua potable hacia
la Ciudad de México, mientras que gran parte de la población
mazahua espera desde hace decadas su conexión a la red de
agua potable.
Las represas:
Las protestas contra las grandes proyectos de represas
como la represa San Nicolás en el estado de Jalisco o el
megaproyector hidroeléctrico de La Parota, en el Estado
de Guerrero, llaman cada vez más la atención. La problemática
de las represas entraña múltiples aspectos. En la zona superior
de las cortinas se inundan tierras agrícolas y a veces pueblos
enteros. En la zona por debajo de la cortina, los campesinos
disponen por lo general de menos agua para riego, que antes
de la construcción de la represa. Además, existe el problema
de las inundaciones repentinas, cuando las represas se desbordan.
Fugas
en la red: Antes de llegar a los hogares, por lo menos
una tercera parte del agua se "pierde" por fugas
en la red primaria y las tomas ilegales. Las fugas no solamente
tienen como significado la pérdida de agua. También posibilitan
la entrada de materias contaminantes en la red tuberías.
En cuanto a la agricultura de riego, los expertos estiman
que solamente un 40 por ciento del agua se aprovecha de
manera eficiente.
Hundimiento
del suelo en las ciudades: El consumo de agua en la
capital del país no solamente causa problemas en los alrededores,
sino en la misma zona metropolitana misma, con efectos para
sus entre 22 y 25 millones de habitantes según conteo y
límites areales de la Megaciudad. Actualmente se extrae
cada año el doble de la cantidad de agua que se recarga
con el ciclo hidrológico en el manto acuífero. En algunas
zonas de la capital el suelo se hunde hasta 60 centímetros
por año. En otras ciudades grandes del país el problema
no es tan extremo, pero es similar estructuralmente.
**"esta
información se basa en un estudio sobre la cuestión del
agua en México encargado por la organización Pan para el
Mundo".
